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| 변협‘2021년도 인권보고대회’에서 성중탁 교수가 ‘헌법상 재산권 보장의 의미와 국가 개입의 한계’를 주제로 발제하고 있다. |
[한국법률일보] 대한변호사협회는 ‘2021년도 인권보고서’ 발간에 맞춰 지난 16일 대한변호사협회회관 대강당에서 2021년도 인권상황 중 ‘표현의 자유’ 및 ‘재산권’을 주제로 ‘2021년도 인권보고대회’를 개최했다.
이날 토론회 세션2에서 ‘헌법상 재산권 보장의 의미와 국가 개입의 한계’에 대해 발표한 성중탁 교수는 “재산권은 1789년 프랑스 인권선언과 1791년 미국 연방헌법 수정 제1조에서 명문화되면서 헌법의 영역에서 보장되기 시작했다.”며 "우리나라도 제헌헌법부터 재산권을 보장하고 있고, 현행 헌법은 제23조 제1항에서 사유재산제도와 재산권의 보장에 관해 규정하면서 그 내용과 한계에 대한 법률주의를 채택하고 있다.”고 말문을 열었다.
이어 “헌법에서 토지재산권은 국민의 삶에 직접적으로 많은 영향을 미치고 있어서 다른 자유권과 달리 헌법상 재산권 규정에서 뿐만 아니라 헌법 제37조 제2항의 법률유보조항으로부터도 많은 제한을 받는다.”고 확인했다.
성 교수는 재산권 보장에 대해 “인간 생존의 물질적 기초에 대한 보장이라는 점에서 다른 기본권 행사를 위한 물질적 전제 조건을 보장해주는 기능을 가진다. 재산권 보장을 통해 실현되는 이런 자유권 행사를 위한 경제적·물질적 조건의 보장은 기본권의 실질적 행사를 위한 규범적 보장체가 된다는 점에서 중요한 의미를 가진다.”면서, "부동산의 소유와 사용 및 처분을 통한 인격실현의 의미가 존재한다고 볼 수 있다. 그런 측면에서 (재산권은) 인권 친화적인 기본권이다.”라고 설명했다.
성 교수는 재산권 제한에 대해 “현 정부의 부동산 정책은 총 25여 차례의 다양한 부동산 정책을 쏟아 부었다. 이를 통한 국가적 개입의 첫 번째 형태는 다주택자를 중심으로 한 부동산 거래 관련 조세 및 준조세 부담의 가중 내지 강화를 들 수 있다.”면서, "두 번째 형태는 투기 수요의 유입으로 주택 및 토지 가격이 급등하는 일정 지역을 투기과열지역 또는 조정대상지역으로 지정해 부동산 거래 자체에 대한 허가(토지거래허가), 전매제한 등과 같은 거래행위에 대한 규제를 가하는 것이다. 세 번째 형태로 볼 수 있는 것은 조세부담경감과 같은 조세우대조치를 취하는 것이다.”라고 정리했다.
이어 "이런 재산권을 제한할 때도 본질적 내용을 침해해서는 안 된다 라는 게 헌법의 한계라고 볼 수 있다."면서, "국가의 사인 재산에 대한 다양한 규제적 개입의 경우 그 자체가 재산권의 사용, 수익, 처분 권한에 대한 직접적인 제한을 의미하므로 헌법적 한계에 대한 검토가 반드시 필요하다.”고 짚었다.
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| 변협 ‘2021년도 인권보고대회’에서 성중탁 교수가 ‘헌법상 재산권 보장의 의미와 국가 개입의 한계’를 주제로 발제하고 있다. |
성 교수는 재산권 관련 주요 이슈 사례로, 첫 번째 정부의 부동산 정책에 대해 “현 정부의 부동산 정책에 대한 기조는 2017년 문재인정부 출범 당시 ‘포용적 국가’ 구현을 위한 100대 국정과제로서 ‘서민이 안심하고 사는 주거 환경 조성’과 ‘청년과 신혼부부 주거 부담 경감’의 발표를 통해 구체화됐다.”면서, “이를 위한 구체적인 실천 목표로서 공공임대 주택의 공급과 운영·관리 개선, 임대주택 등록 활성화, 신혼부부 주거비용 지원, 청년 임대주택 공급 등이 제시됐다. 이를 통해 정부는 부동산 정책에 있어서 무엇보다도 ‘주택 공공성의 강화’에 역점을 두고 있는 것으로 판단된다. 그에 반하는 투기수요를 근절하겠다는 게 현 정부의 기본 정책 기조였다.”고 정리했다.
이어 “그 기조에 따라서 지난 5년간 계속 규제 위주의 다양한 정책들을 많이 발표했다. 이런 수많은 대책 중 통상적으로 2017년 8월 2일에 발표된 실수요 보호와 단기 투기수요 억제를 통한 주택시장 안정화 방안, 같은 해 12월 13일에 발표된 임대주택 등록 활성화 방안이 있었다.”며 "이후 2018년 9월 13일 주택시장 안정대책, 2019년 1월 9일 등록 임대주택 관리 강화방안, 2019년 12월 16일에 발표된 주택시장 안정화 방안을 발표했다.”고 덧붙였다.
그러면서 "2020년 2월 20일에 발표된 투기 수요 차단을 통한 주택시장 안정적 관리 기조 강화, 같은 해 6월 17일에 발표된 주택시장 안정을 위한 관리방안이 현 정부 들어 추진된 주요한 부동산 정책으로 볼 수 있다.”며 “2021년에 들어와서 정부는 그동안 규제 위주로 이뤄진 부동산 정책의 근본 방향을 공급중심으로 일부 전환했다. 그럼에도 불구하고 공급은 공급이고 규제 확장을 하는 것은 그대로 유지가 되고 있다는 점도 지적하지 않을 수가 없다.”고 꼬집었다.
성 교수는 “주요 규제 사례로 대표적으로 금융규제를 꼽을 수 있다. 사실상 현 상태에서는 집 사려고 할 때 대출을 받기가 어렵게 돼버렸다.”며 “정부 측은 나름대로 촘촘하게 구간을 나눠서 규제를 하고 있다고 항변하지만, 실수요자들과 은행원들은 "이제 대출은 막혔다, 힘들다"라는 말을 많이 한다. 특히 15억 원 이상의 주택을 구매할 때 아예 대출을 못 하도록 규제하고 있다는 측면에서 헌법소원에서 평등권 침해(위헌)라는 결정을 많이 해왔기 때문에 얼마든지 위헌으로 갈 여지도 있다.”고 지적했다.
성 교수는 “서민·실수요자 부담 경감이라고 해서 서민 생애 최초 특별 주택을 구입하는 경우 쉽게 주택을 구입할 수 있는 다양한 방법들이 마련된 것은 분명한 사실이지만 공공임대주택의 부실한 건축도 많이 도마에 올랐다.”며 “국가가 이렇게 적극적으로 지나치게 주택시장에 개입을 하면 전 국민의 관심이 부동산에 가 있기 때문에 집값 상승만 부추기고 부동산 투기만 더 늘어난다. 오히려 시장 논리에 위임하는 게 맞다.”고 주장했다.
성 교수는 조세 부분에 대해서도 “지난 4년, 5년 동안 종부세·양도세·취득세 등 여러 가지 세율이 사실상 2배 가까이 인상을 하고 있다. 6·17 대책에서는 서민·실수요자 부담 경감을 위한 정책이 추진되기도 했지만, 실수요자를 위한 주택공급과 관련된 근본적인 주택공급 확대방안이 담겨 있지는 않았다.”며 "왜냐하면 이때까지 정부는 강력한 금융 및 조세적 제제를 통한 강력한 투기수요 억제에 정책의 초점을 두고자 하려는 정책적 의지가 분명했기 때문이다. 따라서 다주택자·단기거래에 대한 부동산 세제 강화를 위해 다주택자 대상 종부세율을 인상하고 양도세와 취득세의 세율을 인상하고 다주택자의 재산세를 인상했다. 그 자체로 부동산 정책에 성공하지 못했다라는 평가를 내릴 수 있다.”고 비판했다.
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| 변협은 2022. 2. 16. ‘표현의 자유’ 및 ‘재산권’을 주제로 ‘2021년도 인권보고대회’를 개최했다. |
성 교수는 과열요인 차단을 통한 주택시장 안정화 방안에 대해 "현 정부는 2017년 8·2 대책과 2018년 9·13 대책 등을 통해 세제·금융·청약 등 제도를 개선하고, 실수요자를 위한 수도권 30만호 공급도 추진했다."면서, "그러나 여전히 풍부한 시중 유동성이 서울 등 일부 지역의 주택시장으로 유입되면서 국지적 과열이 재현되자 ‘투기수요 근절, 맞춤형 대책, 실수요자 보호’라는 기존 3대 원칙 아래 서민 주거안정을 최우선으로 하는 정책방향에 맞춰 12·16 대책을 발표하기에 이르렀다.”고 말했다.
이어 “일반인들이 상식적으로 볼 때 국가가 지원·분양한 구형 주택보다 일반 민간주택에 살고 싶어 하는 게 사실이다. 국가가 나서서 주택을 싼 값에 공급하겠다라는 것 자체가 지나친 욕심이고 국민들의 일반적인 재산권 실현에 관한 욕구와는 차원이 많이 다른 것 같다. 좀 더 엄격한 조건 하에서 자기 스스로 자립하기 힘든 분들은 국가가 집을 마련해 줄 필요가 있다.”고 주장했다.
그러면서 “이와 같은 다양한 정부의 부동산 규제 정책은 오히려 역효과로 전국 부동산시장을 불장으로 만드는데 큰 기여를 했다는 평가가 많다. 무엇보다 정부의 실책은 임대차 3법(전월세 신고제·계약갱신청구권·전월세 상한제)이었다는 의견도 많았다.”며 "이 임대차법 때문에 전세가와 매매가 차이를 줄여놓으니 상황이 더 악화됐다."고 지적했다.
성 교수는 “그동안 네번에 걸친 규제 중심 부동산 정책의 발표와 집행에도 불구하고 수도권의 주택가격 상승률은 여전히 고공행진 중이며 실수요자들의 주택 마련을 쉽지 않은 것이 현실이 됐다.”며 "뒤늦게 발표된 공급 중심의 부동산 정책도 정작 공기업인 한국토지주택공사(LH) 임직원이 부동산 투기 거래에 가담한 현실에 직면하면서 사업지구 내 주민들의 반대에 부딪히고 있는 실정이다.”라고 진단했다.
성 교수는 "수도권 지역의 주택 및 토지거래 시장에 시중자금의 유동성이 몰리는 것을 막기에는 역부족이다. 게다가 한정된 공간적 확장성으로 인해 수도권 지역의 그린벨트나 개발제한구역을 해제하지 않고서는 획기적인 공급책이 나올 수도 없는 상황에서 현 정부는 수도권 중심으로 한 공급확대 방안을 부동산 정책으로 제시하고 있다."고 꼬집었다.
재산권 관련 주요 이슈 사례로 두 번째 부동산 공시가격 정책에 관해, 성 교수는 “문재인 정부는 2018년부터 표준지공시지가 조사·평가에 있어서 부동산 공시가격의 불형평성과 시세 격차 문제를 줄이기 위한 정책들을 추진해왔다”며 “그에 따라 2021년에는 시세 와의 차이가 큰 부동산은 가격상승분이 충분히 반영돼 공시가격이 크게 상승하게 됐다. 정부의 이와 같은 급격한 공시지가 인상 정책은 우리 사회 전반에 양극화 현상이 심화되고 그에 따라 국민들의 상대적 박탈감 또한 늘어나면서 그 해결책으로 부동산보유세를 인상하려는 목적이 강하다”고 말했다.
이어 “정부가 공시지가뿐만 아니라 과표 산정에 쓰이는 공정시장가액 비율도 올려가는 데는 부동산 가격을 잡겠다는 의도 외에 과표가 시가의 100%가 돼야 조세 정의가 이뤄진다는 고정관념이 작용하고 있다.”며 “현재 정부의 공시지가 현실화 정책을 불신하는 주요 이유는 부동산 공시가격은 토지와 일반 건축물에 대한 보유세 부과뿐만 아니라 기초연금, 기초생활보장급여, 건강보험료, 장학금, 재산세, 종부세 등 약 60여개 행정 목적의 기초 자료로 활용되기 때문이다.”라고 분석했다.
그러면서 "나아가 표준지 공시지가 상승은 주요 상권의 토지나 상가, 건물, 주택 보유자의 세금 부담을 높일 수 있다.”며 "공시지가 인상은 토지보상비 증가로 인해 재개발·재건축 사업을 지연시켜 국민의 주거권과 재산권 보장에도 심각한 영향을 끼치며 재산세와 종부세 부담도 무척 커지게 한다는 점이다.”라고 지적했다.
성 교수는 “공시지가 제도가 올바르게 시행되기 위해서는 현재의 급격한 공시지가 상승보다는 장기적인 관점에서 단계적인 접근이 필요하며 공시지가와 실거래가 간의 구조적인 차이점을 고려하더라도 공시지가와 실거래가격 간의 적정수준에 대한 사회적 합의 내지 목표를 설정하는 작업을 우선적으로 진행하는 것이 국민적 공감을 얻을 수 있는 방안이다.”라면서, “부동산 가격 평가상의 오차를 고려할 때 공시가는 시가의 70∼80% 수준에 머물도록 하고 대신 공정시장가액 비율을 조정해서 국민들의 조세 부담이 급격히 늘지 않도록 하는 게 바람직하다는 것이 관계 전문가들의 대체적 견해다.”라고 강조했다.
끝으로 성 교수는 “수많은 부동산 정책에도 불구하고 그 정책들이 실패하는 근본적인 이유가 무엇일까에 대해서는 여러 견해가 있을 수 있지만 일관성 없는 부동산 정책과 투기를 잡겠다는 단편적 사고에 사로잡혀 규제 위주의 정책만 줄기차게 밀어붙인 정부의 연속된 정책 실패가 큰 원인 중 하나임은 분명해 보인다.”면서, "다만 다른 본질적인 이유로 수도권 중심의 경제력 배분구조라는 지적도 있음을 상기해야 한다. 이에 국가균형개발을 통한 수도권의 경제력 집중을 전국으로 고르게 분산시키는 것이야말로 가장 근원적이고도 올바른 부동산 정책이라고 볼 수 있다. 또한 조세정책에 있어서 과세요건 등에 대한 일관된 정책집행의 의지를 보여 줘야 한다.”고 주장했다.
그러면서 “조세부담에 대한 예측가능성과 신뢰··성의 상실은 갈수록 교묘해지는 조세회피와 강한 조세저항을 야기할 뿐이다. 이와 같이 현 정부의 지나친 규제 일변도의 부동산 정책과 급격한 조세 상승 정책들은 결국 국민의 재산권에 대해 제한을 넘어 침해하는 상황마저 불러일으킬 수 있고 이는 국민의 저항으로 이어질 우려마저 있다.”며 “지금이라도 정부는 여러 가지 중첩적 규제 성격의 제도와 법규들을 정비하고, 심각한 재산권 침해를 야기하는 규제에 대해서는 즉각 폐지하거나 법률에 그 근거를 더욱 명확히 마련할 필요가 있다. 또한 코로나19 사태로 촉발된 심각한 재산권 제한과 침해를 야기하는 각종 규제 정책들에 대해서는 손실보상 규정도 현재보다 더욱 충실하고 촘촘하게 보완할 필요가 있다.”고 강조했다.
시민을 위한 법률전문 인터넷신문 ‘한국법률일보’ 손견정 기자 lawfact.desk@gmail.com
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