[로팩트] 여러 필지의 농지에 관해 쌀직불금을 받았는데, 그 중 일부농지에 관하여만 거짓·부정이 있는 경우, 쌀소득보전법에 따라 ‘추가징수할 금액은 직불금 전액의 2배가 아니라, 거짓·부정이 있는 농지에 관해 지급받은 부정수령액의 2배’라는 대법원 전원합의체 판결이 나왔다.

舊 쌀소득보전법에 따른 추가징수액의 범위에 관해 판단한 첫 판결이다.

‘쌀직불금’(쌀소득보전직접지불금)은 정부가 쌀시장 개방 대비책 중 하나로 쌀 가격이 떨어지더라도 쌀농가 소득을 적정수준으로 안정시키기 위해 2005년부터 시행한 ‘쌀 소득보전 직접지불사업’에 따라 매년 설정한 목표가격을 설정하고 쌀값이 목표가격 보다 하락할 경우 고정직불금과 변동직불금을 연계해 목표가격과 산지쌀값 차액의 85% 보전해주는 정부보조금이다.

대법원에 따르면 농업인인 김영관씨는 2005년부터 2010년까지 옥천군수로부터 충북 옥천군의 다수 농지에 관해 직불금으로 총 11,295,100원을 받았다.

그런데 옥천군수는 김씨가 2009년도 직불금 2,828,440원을 지급받은 일부 농지와 관련해 농지의 형상을 유지하지 못하고 있고 농사를 실제로 짓지 아니하였음에도 거짓·부정한 방법으로 직불금 지급대상 농지로 등록하고 직불금을 수령하였다는 이유로, 2011년 6월 직불금 전액에 대해 반환을 명하고, 그에 더해 추가징수금으로 2009년 직불금의 2배인 5,656,880원(=2,828,440원×2)을 징수하는 처분을 했다.

이에 김씨는 부정수령한 직불금이 아닌 직불금 전액을 기준으로 2배의 추가징수금을 부과한 처분은 부당하다고 주장하며 2011년 9월 청주지방법원에 부당이득금 부과처분 취소 등 소송을 제기했다.

이 사건을 심리한 청주지방법원 행정부는 2013년 10월 “직불금이 지급된 농지 중 일부 농지에 관하여 거짓·부정이 있는 경우 전체 농지에 대하여 지급한 직불금 전액을 반환하도록 하는 것에서 더 나아가 그 2배에 대하여 추가징수까지 하게 되면 상황에 따라 가혹한 결과가 초래될 수도 있다는 등의 이유로, 이 사건 조항에 따라 추가징수할 금액은 지급한 직불금 전액의 2배가 아니라 부정수령한 직불금의 2배라고 보아야 한다.”고 판시하며 피고 옥천군수의 처분을 일부 취소하는 원고일부승소 판결을 했다.

이에 옥천군수가 불복하며 항소를 제기했으나, 항소심인 대전고등법원 청주제1행정부도 2014년 8월 1심과 같은 취지로 항소기각 판결을 했다. 옥천군수는 다시 불복하며 상고를 제기했다.

이 사건의 쟁점은 여러 필지의 농지 중 일부 농지에 관하여만 거짓·부정이 있는 경우 추가징수하는 금액이 직불금 전액의 2배인지, 아니면 부정수령액 즉 거짓·부정이 있는 농지에 관해 수령한 직불금의 2배로 제한되는지 여부였다.

이에 대해 대법원 전원합의체(재판장 김명수 대법원장, 주심 김재형 대법관)는 2019. 2. 21. “원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 이 사건 조항에 따른 추가징수의 범위에 관한 법리를 오해하거나 필요한 심리를 다하지 아니하고 판단을 누락한 잘못이 없다.”고 판시하면서 옥천군수의 상고를 기각하고 원심 판결을 확정했다. (2014두12697)

대법원의 다수의견(10명)은 “관련 조항의 문언만으로는 추가징수의 범위가 명확하지는 않은 상황에서 추가징수액이 직불금 전액의 2배라고 함부로 단정할 수는 없다.”면서, “거짓·부정을 이유로 하는 직불금 추가징수는 침익적 행정처분이고, 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용해야 하며, 그 의미가 불명확한 경우 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 해석 적용해서는 안 된다.”고 판단했다.

이어 “추가징수제도가 직불금을 부정하게 수령한 자에 대한 제재를 강화하기 위해 도입된 것이기는 하나, 당시의 입법 의도에 여러 필지의 농지 중 일부농지에 관하여만 거짓·부정이 있는 경우에도 전체 농지에 관해 지급한 직불금 전액의 2배를 추가 징수하겠다는 취지가 포함됐다고 볼 만한 근거는 찾기 어렵다.”고 봤다.

아울러 “구 쌀소득보전법은 등록한 농지 중 일부 농지에 관하여만 거짓·부정이 있어도 수령한 직불금 전액을 반환하도록 하고 있어 그 자체로 징벌적인 성격을 가진다고 볼 수 있다.”면서, “그런데도 또 다시 여기에 더해 지급받은 직불금 전액의 2배를 추가로 징수하도록 한다면, 이는 이중의 제재를 가하는 것으로서 과도하다. 책임에 비해 지나치게 가혹한 결과가 될 수 있고, 위반행위의 정도가 가벼울수록 상대적으로 더 무거운 제재를 받는 셈이 돼 형평에도 어긋날 수 있다.”고 판시했다.

반면 김지형·박정화 대법관은 파기환송 의견을 내면서, “구 쌀소득보전법 규정에서 2배의 추가징수 기준액에 관해 ‘지급한 금액’이라고 했을 뿐, 별다른 제한을 하고 있지 않다. 다수의견과 같이 해석하는 것은 문언의 통상적 의미에서 벗어났다.”면서, “추가징수제도 도입 취지, 즉 ‘직불금 부당수령자에 대한 제재 수준을 강화해 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 등록 또는 수령한 자에 대해 지급금액 외에도 그 금액의 2배를 추가로 징수한다’는 것에 반한다.”고 밝혔다.

이어 “추가징수액을 부정수령액의 2배로 해석해야만 비례원칙에 어긋나지 않고, 직불금 전액의 2배로 해석하면 비례원칙 위반이 된다고 보기도 어렵다. 다수의견이 지적하는 문제점은 일부 농지에 관하여만 거짓·부정이 있어도 직불금 전액을 회수하는 것에도 그대로 해당하는 것이지 추가징수에 고유한 문제라고 할 수는 없다.”면서 다수의견에 반대했다.

법률전문 인터넷신문 로팩트(LawFact) 손견정 기자 lawfact.desk@gmail.com