[로팩트 손견정 기자] 문재인 대통령이 26일 발의할 예정인 헌법개정안에는 “대한민국은 지방분권국가를 지향한다.”는 조항을 신설해 대한민국 국가운영의 기본방향이 지방분권에 있음을 분명히 했다.

 ‘지방자치단체’를 ‘지방정부’로, 지방자치단체 집행기관을 ‘지방행정부’로 명칭을 변경하고, 국가자치분권회의를 신설하며, 자치행정권과 자치입법권을 대폭 강화하고 지방세 조례주의를 도입해 자치재정권을 보장한다.

총강에는 수도조항, 공무원의 전관예우 방지조항과 문화의 자율성과 다양성 보장 조항을 신설했다.

경제부분에 토지공개념을 명시하고, ‘상생’으로 경제민주화를 강화했다.

청와대는 문재인 대통령의 뜻에 따라 20일에는 ‘前文과 기본권’에 관한 사항을, 오늘은 ‘지방분권과 국민주권’에 관한 사항을 발표한 데 이어, 22일(목)에는 ‘정부형태 등 헌법기관의 권한’과 관련된 사항을 발표할 예정이다.

다음은 21일 조국 대통령비서실 민정수석이 진성준 정무기획비서관과 김형연 법무비서관과 함께 브리핑한 ‘대통령 개헌안 중 <지방분권 및 총강, 경제 부분>’ 발표 전문이다.

지금 우리는 21세기 대한민국의 미래를 묻는 국민들에게 답변해야 합니다. 30년 전 헌법이 더 정의롭고 공정한 그리고 중앙과 지방이 함께 잘사는 대한민국의 운영 틀이 될 수는 없습니다.

그런 의미에서 오늘 말씀 드리는 지방자치, 경제, 총강 부분은 지방의 미래, 국민경제 등 대한민국의 미래를 담고 있어 매우 중요합니다.

먼저 지방자치에 관한 부분입니다.

지방, 대한민국의 미래입니다.

우리나라는 국토의 12%에 불과한 수도권에 인구의 50%, 국내 1000대 기업 본사의 74%, 전국 20대 대학의 80%가 몰려 있습니다. 30년 안에 전국 시군구의 37%, 읍면동의 40%가 사라질 운명에 있습니다.

지방분권 강화는 ‘서울과 수도권 대 지방’, ‘효율 대 형평성‘의 문제가 아닙니다.

2017년 서울의 합계 출산율은 0.84명이었습니다. 합계 출산율이 한명보다 낮은 광역자치단체는 서울 밖에 없었습니다. 서울은 자체 인구 재생산보다 지방으로부터 인구유입에 의존할 수밖에 없는 구조입니다. ‘지방소멸’은 서울과 수도권의 부담가중으로 이어져 궁극적으로 ‘국가소멸’로 이어질 수 있습니다.

문재인 대통령께서도 “우리나라는 오랫동안 수도권 중심의 불균형 성장 전략을 취해왔고 그 결과 수도권은 비대해지고 지방은 낙후되고 피폐해졌다. 수도권 1등 국민, 지방 2등 국민으로 지역과 국민이 분열되었다. 수도권이 사람과 돈을 빨아들이는 블랙홀이 되도록 방치해서는 안 된다.”라고 말씀하면서 “지방분권과 국가균형발전은 결코 포기할 수 없는 국가발전의 가치이자 수도권과 지방이 상생과 협력 속에 지속가능한 발전을 이룰 수 있게 하는 최고의 국가발전 전략이기도 하다.”라고 하셨습니다.

지방 없이는 수도권도 없고 서울도 없습니다. 대한민국의 지속가능한 성장을 위해서는 반드시 지방분권이 강화되어야 합니다. 이제 지방자치제도를 한 단계 발전시켜야 합니다.

자치 역량을 강화하여 지방정부 스스로 지역에 맞는 행정을 할 수 있도록 해야 합니다. 중앙정부에 집중된 행정체계를 개선해야 합니다.

이를 위해 대통령 개헌안에서는 지방분권에 관하여 첫째 지방정부 권한의 획기적 확대, 둘째 주민참여 확대, 셋째 지방분권 관련 조항의 신속한 시행 등 세 가지 내용을 담았습니다.

지방분권 개헌은 ‘지방분권국가 선언’입니다. 자치와 분권을 강화하는 내용의 전문 개정에 더하여 개정안 제1조 제3항에 “대한민국은 지방분권국가를 지향한다.”라는 조항을 추가하여 대한민국 국가운영의 기본방향이 지방분권에 있음을 분명히 하였습니다. 이 조항의 신설은 향후 입법과 정부정책에 강력한 영향을 미칠 수밖에 없다는 점에서 큰 진전입니다.

지방정부 구성에 자주권을 부여하겠습니다. 중앙과 지방이 종속적 수직적 관계가 아닌 독자적 수평적 관계라는 것이 분명히 드러날 수 있도록 ‘지방자치단체’를 ‘지방정부’로 지방자치단체 집행기관을 지방행정부로 명칭을 바꾸었습니다.

그리고 지방정부가 스스로 적합한 조직을 구성할 수 있도록 하기 위하여 지방의회와 지방행정부의 조직구성과 운영에 관한 구체적 내용은 지방정부가 정할 수 있도록 하였습니다.

자치행정권과 자치입법권을 강화했습니다.

지방분권이 제대로 실현되기 위해서는 실질적 권한 이양이 매우 중요합니다. 미국, 독일, 프랑스 등 선진국은 지방정부가 큰 틀의 정책을, 지방정부는 지역 주민의 삶과 집결된 문제를 결정하는 지방 분권이 확립되어 있습니다.

그러나 우리나라는 지역의 특색에 맞게 정책을 시행하려 해도 국가법령의 범위 안에서만 입법이 가능해 지역별로 특색 있는 발전이 어렵습니다.

이러한 문제를 해결하고 자치권이 실질적으로 보장될 수 있도록 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호간 사무의 배분은 주민에게 가까운 지방정부가 우선하는 원칙에 따라 법률로 정하도록 하였습니다.

또한 지방정부의 자치입법권이 보다 폭넓게 보장되도록 “법령의 범위 안에서”를 “법률에 위반되지 않는 범위에서”로 수정하여 법률에 정하지 않고 있는 사항도 조례로 만들 수 있게 하였습니다.

다만, 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 사항은 법률의 위임이 있는 경우에만 조례로 정할 수 있도록 하여 주민의 기본권이 침해되지 않도록 하였습니다.

자치재정권을 보장하겠습니다.

재정 확보 없이는 실질적 지방자치가 이루어지기 어렵습니다. 누리과정 사태와 같이 정책시행과 재원조달의 불일치로 인하여 중앙정부와 지자체가 서로에게 재정부담을 떠넘기는 사태가 종종 있었습니다. 이 문제를 해결하기 위하여 “자치사무 수행에 필요한 경비는 지방정부가, 국가 또는 다른 지방정부 위임사무 집행에 필요한 비용은 국가 또는 다른 지방정부가 부담”하는 그런 내용의 규정을 헌법에 신설하였습니다.

그리고 지방의 오랜 숙원이었던 ‘지방세 조례주의’를 도입하여 ‘법률에 위반되지 않는 범위에서’ 자치세의 종목과 세율, 징수 방법 등에 관한 조례를 정할 수 있도록 하였습니다.

한편, 이러한 자치재정권 보장이 지방정부의 재정을 악화시키거나 지역 간 재정격차 확대를 초래하지 않도록 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호 간 재정조정에 대한 헌법적 근거를 마련하였습니다.

주민은 지방정부의 주인입니다.

‘주민참여 없는 자치’는 ‘분권 없는 자치’만큼 ‘무늬뿐인 자치’입니다.

실질적 지방민주주의 실현을 위해 지방정부의 자치권이 주민으로부터 나온다는 것을 명시하고, 주민이 지방정부를 조직하고 운영하는 데 참여할 권리를 가짐을 명확히 하였습니다.

또한 주민들의 직접 지방정부의 부패와 독주를 견제할 수 있도록 법률상 권리로 보장되었던 주민발안, 주민투표, 주민소환 제도를 헌법에 규정하였습니다.

국가자치분권회의를 신설하였습니다.

중앙과 지방의 소통은 더욱 강화될 것입니다.

국가자치분권회의를 신설하여, 중앙과 지방간에 소통과 협력체계를 구축하고 지방의 실질적 국정 참여를 확대하였습니다.

입법과정에서 지방의 의견이 반영될 수 있도록 지방자치와 관련된 법률안에 대해서는 국회의장이 지방정부에 그 법률안을 통보하고 지방정부가 이에 대해 의견을 제시할 수 있게 하였습니다.

지방분권은 신속하게 시행될 것입니다.

지방분권 관련 조항을 포함한 이번 개정안은 원칙적으로 공포한 날부터 시행됩니다. 이를 위해 개정헌법에 따른 지방정부가 구성되기 전이라도 개정헌법의 지방자치 규정을 적용하는 경과규정을 두었습니다.

대통령께서는 지난 13일 개헌특위 보고를 받는 자리에서 “지방분권을 강화하는 것은 이번 지방선거를 통해 선출되는 지방정부와 함께 시행되도록 할 필요가 있다”라고 하신 바 있습니다.

대통령의 말씀에 따라 기본권 조항과 함께 지방분권 조항은 이른 시기에 시행할 수 있도록 하겠습니다. 지방분권 강화에 대해서도 국회에서는 이미 동의가 이뤄져 있습니다. 개정헌법의 정신이 입법으로 실현될 수 있도록 적극 도와주시기를 간곡히 부탁드립니다.

다음은 총강에 관한 부분입니다.

총강에 수도조항과 공무원의 전관예우 방지 근거 조항을 신설하였습니다.

헌법재판소는 수도에 관한 사항을 관습 헌법에 속한 것으로 보면서 수도 이전을 위해서는 헌법 개정이 필요하다고 판시한 바 있습니다.

국가기능 분산이나 정부부처 등의 재배치 필요도 있고, 나아가 수도 이전의 필요도 대두될 수 있으므로, 이번 개정을 통해 수도에 관한 사항을 법률로 정하도록 하였습니다.

한편 공무원은 재직 중은 물론 퇴직 후에도 공무원의 직무상 공정성과 청렴성을 훼손해서는 안 된다는 점을 명시하여 전관예우 방지에 관한 확고한 의지를 담았습니다.

문화의 자율성과 다양성을 보장하겠습니다.

관(官)의 통제와 지배가 군림하는 문화가 21세기 대한민국에 여전 하였던 것이 우리의 현실입니다. 관(官)주도의 ‘부패융성’이 아닌 민(民)주도의 ‘문화융성’의 시대를 만들도록 하겠습니다.

문화계 블랙리스트는 더이상 없도록 하겠습니다. 부당한 배제와 배척을 없애겠습니다.

이를 위해 개정안에 ‘국가는 문화의 자율성과 다양성을 증진하기 위하여 노력해야 한다.’라는 내용을 두어 과거의 잘못이 되풀이 되지 않도록 하였습니다.

다음은 경제 조항에 관한 부분입니다.

국가가 성장하면 국민도 성장해야 합니다.

우리는 세계 10위권 규모의 경제 강국입니다. 그러나 경제가 성장해도 가계 소득은 줄어들고 경제적 불평등은 갈수록 커지고 있습니다. 국가간의 소득격차, 빈곤의 되물림, 중산층의 붕괴 등 양극화가 경제 성장과 국민 통합을 가로막는 상황입니다. 이러한 문제를 해결하지 않으면 대한민국의 미래는 어두울 수밖에 없습니다.

이에 이번 개헌를 통하여 경제 민주화와 토지공개념을 강화하고 실질화 하려고 합니다.

토지공개념 내용을 분명히 하였습니다.

현행 헌법에서도 제23조 제3항 및 제122조 등에 근거하여 해석상 토지공개념이 인정되고 있습니다. 그러나 토지공개념을 구현하고 있는 택지소유상한에관한법률은 위헌판결을 받았고, 토지초과이득세법은 헌법불합치판결을 받았고, 개발이익환수법은 끊임없이 위헌 공격을 받고 있는 상황입니다.

이제 경제민주화의 의미를 분명히 하고 한정된 자원인 토지에 대한 투기로 말미암은 사회적 불평등 심화 문제를 해소해야 합니다.

이를 위하여 ‘토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록’ 하는 토지공개념의 내용을 헌법에 분명히 하였습니다.

상생으로 불평등과 불공정을 바로 잡겠습니다.

현행헌법 119조 제2항은 ‘경제주체 간의 조화를 통한 경제민주화’를 규정하고 있는데, 여기에 ‘상생’을 추가했습니다.

이미 대규모 점포 영업시간 제한을 규정하고 있는 유통산업발전법이나 대중소기업상생기업촉진법 등 상생에 관한 법률이 있지만 이번 헌법 개정을 통해 경제적 협력 관계에 관한 다양한 정책과 입법이 더욱 촉진될 것입니다. 그리고 양극화 해소, 일자리 창출 등 공동의 이익과 사회적 가치를 실현하기 위하여 협동조합 등 사회적 경제의 진흥을 위한 국가의 노력 의무를 신설하는 한편 골목상권 보호와 재래시장 활성화 등이 주요 현안이 되고 있는 상황을 고려하여 소상공인을 보호·육성대상에서 별도로 규정하였습니다.

농어민을 지원하겠습니다. 소비자를 보호하겠습니다. 그리고 기초 학문을 장려하겠습니다.

농어업의 가치는 단순한 산업이나 경제 논리의 관점이 아닌 식량 안보 등 공익적 관점에서 접근할 필요가 있습니다.

이에 식량의 안정적 공급과 생태 보전 등 농어업이 갖는 공익적 기능을 명시하고, 국가는 이를 바탕으로 농어촌, 농어민의 지원 등 필요한 계획을 시행하도록 하는 내용의 규정을 신설하였습니다.

그리고 기업에 상대적으로 취약한 소비자 권익을 위하여 소비자 권리를 신설하고, 현행헌법의 소비자보호운동 보장 규정을 보다 폭넓은 개념인 소비자 운동으로 개정하였습니다.

또한 그동안 비교적 취약했던 기초학문 분야를 강화하기 위하여 국가에게 기초학문 장려 의무를 부과하는 조항을 신설하였습니다.

헌법은 시대정신을 담아야 합니다.

“자치와 분권”, “불평등과 불공정을 바로잡아 달라는 것” 이것은 국민의 명령이고 시대정신입니다.

국민 모두가 어디서나 차별받지 않고 골고루 잘사는 사람 중심의 균형발전을 이루어야 합니다.

지난 대선에서 대선후보 모두가 지방분권 개헌을 주장하였고, 정치권은 경제력 집중과 양극화 해소, 불공정 거래와 갑질 근절을 외치고 있습니다. 이제 구호가 아닌 행동이 필요합니다.

어제에 이어 다시 말씀드립니다.

헌법이 바뀌면 내 삶이 바뀝니다.

새로운 대한민국은 개헌으로 시작될 것입니다. 국민 여러분의 지지와 국회의 적극적인 협조를 다시 한 번 간곡히 부탁드립니다.

법률전문 인터넷신문 로팩트(LawFact) 손견정 기자 lawfact.desk@gmail.com